為加快補齊應對氣候變化領域手段措施、基礎能力等方面短板，全國人大代表、中國工程院院士、生態環境部環境規劃院院長王金南在今年兩會期間建議盡快設立應對氣候變化中央財政專項資金。

  近期，財政部針對此建議公布了《財政部對十三屆全國人大四次會議第2284號建議的答復》(以下簡稱“《答復》”)，其中表示在目前已有相關資金渠道情況下，考慮中央層面暫不宜新設“應對氣候變化中央財政專項資金”。

  《答復》還透露，財政部正牽頭起草《關于財政支持做好碳達峰碳中和工作的指導意見》，擬充實完善一系列財稅支持政策，積極構建有力促進綠色低碳發展的財稅政策體系，充分發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，引導和帶動更多政策和社會資金支持綠色低碳發展。

  根據財政部于7月底公布的數據，2016年-2020年，全國財政共安排了生態環保資金44212億元，年均增長8.2%。其中，中央財政19333億元，占比達到43.7%。財政層面的支持為打好污染防治攻堅戰和推動經濟綠色轉型提供了堅實支撐。

  步入“十四五”關鍵時期，財稅政策方面的投入、限制、激勵和其他新機制，還將為實現“雙碳”目標、推動能源結構及經濟社會低碳轉型提供關鍵幫助。

全球均增加氣候預算投入

  國際貨幣基金組織（IMF）認為，世界各國財政部長可以在應對氣候變化工作中發揮核心作用，促進減緩與適應投資，創造更多優質就業崗位，推動經濟高質量發展。

  全球的可再生能源供給端補貼一年的總規模約在1660億美元。歐盟早在2011年就決定在其七年財政預算計劃中分配20%用于能源、交通等各領域推動減緩與適應氣候變化，并通過歐盟委員會公布的方法學對資金進行具體追蹤與計算。挪威奧斯陸市則于2016年正式推出“氣候預算”計劃，通過財稅手段控制每年的排放上限。

  在促進全球氣候治理進程中，財稅限制或支持措施不斷推出。

  中國人民大學中國資本市場研究院聯席院長趙錫軍告訴21世紀經濟報道記者，“對于我國來說，財稅政策一方面會受到‘雙碳’目標的影響，另外一方面又有引導和影響‘雙碳’目標的作用。相關行動方案對碳排放重要領域的影響，最終會傳導到稅收和財政收入的增長方面，然后就會影響到稅收、財政政策的設計。”

  作為約束性目標，“雙碳”目標對我國整體的經濟體系，從宏觀到微觀，從最基礎的原材料到生產流通再到終端消費過程中的各個環節都會產生影響。趙錫軍認為，現階段對于我國來說，主要影響的是能源、交通、建筑、制造業四大領域。這四大領域不論產能擴張還是投資活動，都可能受到“雙碳”目標推進進程的約束。

  在中國財政科學研究院研究員樊軼俠看來，財政政策的設計應著重于在經濟效益與綠色低碳責任間構建利益相關機制，尤其要降低綠色項目因高風險、低收益特性而導致的融資門檻。私人企業面臨著項目收益有限、市場引導機制不完善以及缺乏融資和消費渠道等問題。而稅收優惠、財政補貼政策可以將一部分“經濟利益”直接讓渡給微觀市場主體，且會影響到企業中長期的生產、投資、研發與經營決策。

  從能源消費結構來看，我國仍以化石能源消費為主，占比高達85%左右，面臨著僅用40年不到的時間、要將目前的化石能源系統變成凈零碳排放能源系統的巨大挑戰。財政部在《答復》中指出，目前財政部已經通過多項資金支持應對氣候變化相關工作，涉及風電光伏、新能源汽車、節能建筑、鋼鐵煤炭行業產能過剩、清潔取暖、工業節能標準與監察、碳匯能力提升、相關部門基礎能力建設等方面。

  在趙錫軍看來，上述內容已經考慮了比較完整和重點的領域，但也可以在其他方面作進一步的拓展。“基本的原則就是要服務于經濟的高質量發展，關鍵詞有兩個：‘發展’和‘高質量’。在減少碳排放的同時又保持經濟能夠高質量增長，這其中包含了從高碳升級到低碳狀態的過程。”

  因此，財稅政策首先要考慮技術層面的約束，不僅要考察相關領域的減碳技術是否具備一定的可得性和可應用性，還要考慮該技術今后拓展推廣的潛力。

  財力本身也對財稅政策能夠提供的支持力度有所約束。因此樊軼俠提醒，從政策機制上，碳達峰、碳中和目標涉及到經濟社會發展的方方面面，具有高度復雜性，僅靠財政政策是無法實現目標的。除了進一步優化現有的財政政策，還必須在能源價格、碳匯、碳交易等方面發揮公共政策的作用，方能推動“雙碳”目標的實現。

  “此外，通過配套社會政策還能形成公平合理的減排負擔，利用社會手段解決碳減排政策的累退性，在實現高效減排的過程中保障社會公平。”

對財稅進行更科學的統籌

  《答復》中提到，下一步，財政部將繼續通過現有資金渠道加大投入力度，并強化監督指導，推動地方科學規范安排資金，切實提高資金使用效益，更好地支持碳達峰、碳中和工作。

  財稅政策的科學統籌正是趙錫軍強調的重點內容，其中最重要的就是通過制定財稅政策對地方發展不均衡進行平衡和調整。

  以能源為例，能源企業大量地分布于中西部地區，交通運輸、建筑建造等產業也有相當一部分比例集中在中西部，這意味著地方經濟增長、財政收入對相關產業的依賴度要更高于中東部地區。如果加大財稅層面對于這些產業的約束和控制，對中西部地區經濟發展影響程度更大，不僅可能加劇發展的不平衡，還可能進一步影響相關地區的轉型進程。

  “我們現在還上線了全國碳市場，中西部需要付出一定成本購買排放配額，而能夠‘省出’配額的中東部地區則能從碳交易中獲取一定利潤，這個過程可能會把中西部地區的部分收入轉移到東部地區，加劇區域間的不平衡。”趙錫軍表示。

  樊軼俠認為，應全面清理與減污降碳協同增效不相適應的政策內容，取消或降低對化石燃料能源補貼等，也是科學統籌工作的重點內容。

  增加對可再生能源的補貼并減少對化石能源的補貼都可以增強可再生能源的競爭力、促進能源轉型，我國中央財政也一直在積極支持可再生能源發電，并且在2006年至2015年的6次電價調整中，逐步提高可再生能源補貼標準。

  但是，直接補貼在短時間內很難解決風電光伏價格高、不穩定等問題，還衍生出非理性投資、消納難、資金鏈緊張、補貼拖欠等問題，甚至一些光伏行業民企出現甩賣光伏電站的現象。今年3月，國家發改委聯合財政部、中央人民銀行、銀保監會和國家能源局發文針對補貼拖欠問題采取措施，以緩解可再生能源企業困難，促進可再生能源良性發展。

  在趙錫軍看來，針對某些行業采取補貼政策時不能只單獨看該行業的情況，還應評估其上下游的發展狀況，因為政策不僅會對單個行業產生作用，也會拉動其上下游。“比如光伏產業，單獨看的確是清潔的，但是太陽能電池板生產過程卻是高耗能高排放的，那么通過補貼引導前端生產使用光伏發電，一方面能夠減排，另一方面還能實現一定量的電力消納。簡言之，就是在項目評估時，不僅要考慮發電過程，還要考慮是否促進了煤電使用的減少，促進了排放。”

  有專家提出，可以通過整合現有環境保護稅、成品油消費稅、煤資源稅等研究開征碳稅。

  實際上，碳稅并不是新鮮事物，早在1990年，波蘭和芬蘭就開始對碳排放進行收費，這兩國也成了世界上最早建立碳稅制度的國家。之后的兩年內，瑞典、挪威、丹麥等歐洲國家先后建立起碳稅制度。到2020年底，全球共有32個碳稅機制上線，共覆蓋超過3億噸碳排放，約占5.6%的全球總排放量。

  碳稅和碳市場是兩種較為成熟的碳定價機制，碳市場的運作原則是“總量控制與交易”，碳稅指的則是直接由政府設定稅率，碳稅所覆蓋的企業必須為其排放的每噸二氧化碳按照該稅值繳納碳稅。

  中央財經大學綠色金融國際研究院專家此前曾撰文分析稱，財政部可考慮與相關部門一起，研究出臺碳稅政策或類似機制的可行性，更好地通過碳定價機制激勵各行業加快應對氣候變化進程。合理的碳稅制度應具備科學、適當的碳價與覆蓋率，并應對碳稅收入實行專款專用，專門用于低碳科技發展與項目投資建設。

  趙錫軍認為，目前在技術層面，通過用電量或用能量收取碳稅不難實現，但一定要通過核算核查碳排放量以及能源類型來確定征稅的標準。此外，“推動稅法機制需要立法部門通過，這還需要一個推動過程。”

  生態環境部國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心戰略規劃部主任柴麒敏在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，開征碳稅能跟碳市場形成互補，如果能整合相關稅種確實是好事，但應該規避綠色制度的供給過剩，而且不要忽視其他稅種的非減排功能。

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